国外贷援款项目审计风险与控制

   由于国外贷援款项目审计工作具有特殊性和复杂性，决定其所面临的审计风险不同于通常的国家审计和社会审计，其审计风险程度更高，所导致的后果也会更加严重。因此，广大国外贷援款项目审计工作者有必要认真研究其审计风险的特点及其成因，并在审计工作中自觉主动采取有效措施最大限度的控制和降低审计风险，以维护国家审计机关和审计人员的形象和良好声誉。

    一、国外贷援款项目审计风险的概念及其后果

    1.国外贷援款项目审计风险的概念

    国家审计风险是指国家审计机关及审计人员由于受到某些不确定因素的影响，在履行审计监督法定职责的过程中，未能充分发现和揭示问题，因而发表了与客观事实不相符合的审计意见或做出不恰当的审计结论和决定，导致审计主体必须承担审计责任而遭受损失或不利的可能性。社会审计风险是指会计报表存在重大错误或漏报，而注册会计师审计后发表不恰当审计意见的可能性。我们通常把国外贷援款项目审计称之为公证审计，但学术界实际上并没有这种概念，因此也就没有对其审计风险给出明确统一的定义。国外贷援款项目审计既包含对项目财务报表的公证审计，又包含对项目经济活动的真实性、合法性、效益性等方面的审计；审计报告内容、形式与社会公证审计报告内容、形式基本相同，但又比社会公证审计报告多出一部分关键内容，即审计发现问题及建议，该内容体现了国家审计的特色。笔者认为国外贷援款项目审计就其审计内容以及审计报告的构成部分来看，既是国家审计，又是公证审计，兼具二者审计的特点。因此，我们可以这样定义或者理解国外贷援款项目审计风险的概念：既体现在由于受不确定因素的影响，导致审计人员未能充分发现问题、揭示问题方面，也体现在会计报表存在重大错误或漏报，而审计人员审计后发表了不恰当审计意见方面。从这个概念看，其审计风险范围更广，包含内容更多，风险也就更大，产生的后果也会更加严重。

    2.国外贷援款项目审计风险所产生的后果

    （1）影响中国审计机关及中国国家形象和声誉。在国外贷援款项目审计初期，世界银行等国际金融组织对由中国国家审计机关负责实施国外贷援款项目的审计工作是不信任的，甚至是排斥的。这种不信任的态度其实是完全可以理解的，毕竟，从世界银行等国际金融组织的角度来考虑，他们会认为这种审计是缺乏独立性、客观性和公证性的。事实上，我国审计机关在1999年以前对国外贷援款项目审计问题也没有完全做到内外合一。但自1999年以后，我国审计机关领导高瞻远瞩，坚持采取“内外合一、如实披露”的原则后，审计监督的力度进一步加大，审计工作质量不断得到提高，审计报告得到世界银行等国际金融组织的普遍认可和赞誉，中国审计机关的权威性也得到认可和提高，一些国际机构主动和中国审计机关接触，要求对其所支持项目进行审计。这种成绩是来之不易的，是相关领导和审计工作者辛勤努力的结果。但如果国外贷援款项目一旦发生审计风险，导致审计失败，必将对中国审计机关和审计人员的声誉造成沉重打击，甚至影响到中国政府的国际形象，世界银行等国际金融组织将会对我们所出具的报告表示怀疑和不信任。

    （2）审计人员将面临审计责任追究。国家相关审计规定中对审计人员应承担责任的情形做出了明确规定，一些地方审计机关也制定了相应的审计责任追究办法，如山西省审计厅制定的《审计责任追究暂行办法（试行）》中对各级审计人员未尽到相应职责制定了不同的处罚措施。一旦发生审计风险，那么或多或少是因为审计人员未完全按照审计准则和审计程序的要求开展审计工作，或者是审计人员自身业务素质不高，导致未能充分发现和揭示问题或发表了不恰当审计意见，审计人员将很难逃脱相应的责任，难免会受到相应的处理处罚。一旦受到处理处罚，将对审计人员整个职业生涯产生重大不利影响，毕竟审计是以专业权威为根本的。

    二、国外贷援款项目审计风险存在原因

    1.审计项目的复杂性。首先，国外贷援款项目涉及到农业、环保、医疗卫生、水利、节能融资、铁路、机场、电力和林业等众多领域，审计这些领域需要较强的专业、技术知识。然而，这些审计项目主要是由各审计机关的外资审计部门负责审计，外资审计人员知识结构相对审计项目行业众多而言比较单一，当然审计人员的知识也不可能涵盖所有领域，一个主审往往负责较多不同行业项目的审计，这对审计风险的控制来说是非常不利的。其次，国外贷援款项目审计是一种比较综合性的审计，不仅仅是财务收支方面的审计，更多的还包含整个项目执行情况的审计。项目的整个执行情况所涵盖的内容非常之多，如项目的立项是否符合规定，项目单位内控是否健全，项目执行过程中的招投标是否规范，项目执行单位职责履行情况以及项目是否达到预定目标，是否发挥预定效益等。这种多环节、内容复杂的审计很难做到面面俱到，客观上容易产生审计“盲点”，形成审计风险。

    2.公证审计方式的特殊性。由于受审计时间和审计资源等因素的限制，国外贷援款项目公证审计往往采取抽查的方式进行审计。这种抽查体现在两方面：一方面是当涉及到的财务收支资金量较大的时候，公证审计往往根据审计方案中确定的重要性水平和对审计风险的评估采取抽查一定比例的方式进行审计；另一方面，国外贷援款项目审计往往涉及到全国众多的项目执行单位，在每年的审计中只能覆盖一部分。如中国结核病控制项目涉及到全国16个省的1400多个县，在每年的审计中只能抽取一定比例的项目执行单位进行审计。虽然是以抽查方式进行的审计，但是我们在发表审计意见的时候却是对项目的整个会计报表及项目执行情况发表审计意见，这必然就会存在潜在的审计风险。

    3.审计任务集中。国外贷援款项目审计大部分要求在6月30日之前出具中英文审计报告，项目单位一般3月份左右才能结账并编制完相应会计报表，审计人员进行现场审计的时间一般都在3月底4月初，审计时间加出具中英文报告时间也就不到三个月。而且，国外贷援款项目实施地点往往都比较分散，点多面广，审计人员不得不在路途上耗费相当多的宝贵时间。而且大部分审计机关外资审计人员相对缺乏，因此在审计中还不得不大量借用会计师事务所人员，相当一部分项目所借用会计师事务所人员的数量都超过审计机关自身外资审计人员数量。然而，会计师事务所审计人员对国外贷援款项目审计业务相对陌生，其审计方式、审计思维都有一定局限性，其发现问题的能力也严重不足。过多依靠事务所人员进行审计，必然会影响到项目审计质量，留下审计风险。

    4.世界银行等国际金融组织对项目的管理方式导致审计风险容易暴露。审计风险如果没有最终暴露出来，从某种意义上说其就不构成风险威胁。审计风险一是随着时间的推移自然被暴露出来，二是被举报或有关人员检查发现后暴露出来。世界银行等国际金融组织一般都对国外贷援款项目的审计报告进行相应的检查评估，有的项目还聘请相应的专家组对所提交的审计报告进行认真检查，甚至进行再核实。另外，世界银行等国际金融组织也会有相应的财务专家和采购专家等对项目情况进行定期的检查，检查中完全可能发现审计人员没有发现的问题。世界银行这种管理方式决定了国外贷援款项目审计面临的审计风险更大、更容易暴露。

    1. 强化审计风险意识。由于国外贷援款项目审计是一项涉外的工作，不能有半点马虎，也不能出差错。但在实际工作中，有的领导和外资审计人员缺乏风险意识，同时由于审计机关考核机制等原因，国外贷援款项目审计在一些审计机关不受重视，审计人员工作积极性也不够高，有的项目投入时间和力量不够。如某审计机关在审计一个资金量非常大的世界银行贷款项目时，结果仅两三名审计人员花了一周时间就完成了审计；还有一些审计机关所提交的审计报告基本的数字都存在错误，报表勾稽关系不正确，一些内容甚至前后矛盾。这些都是缺乏风险意识的表现，外资审计人员和领导应该加强风险意识，做到不出审计风险问题；同时调整对外资审计处室、人员的考核机制，使其能积极认真的进行外资审计工作，有效降低审计风险。

    2.规范审计程序。国外贷援款项目审计具有公证审计的一面，和社会审计有相似之处，即拥有自己一套较完善的审计程序《世界银行贷款项目审计操作指南》及各种国外贷援款项目审计相关规范，其中尤其是《世界银行贷款项目审计操作指南》对贷款审计从审前准备阶段开始到最终审计报告的出具等阶段应该履行的审计程序都做出了详细的规定。如果审计人员按照相应的审计程序及规定进行审计，则一定能有效地降低审计风险，同时也可以适当减轻审计人员责任，毕竟审计人员已经认真的履行了审计程序，尽职地开展了工作。当然审计人员还应该结合项目实际情况，灵活创造性地实施审计程序，如根据审计调查的情况，有重点地细化审计程序，以发现揭露问题为目标，而非机械照搬。

    3.加强外聘人员的指导和管理。首先，加强对行业专家的聘用和管理。前面已经提到，国外贷援款项目所涉及到的行业较多，其中一些行业专业性非常强。在这种情况下，审计机关应该考虑聘请相应的行业技术专家作为审计组成员来参加审计工作，这样可以有效的降低审计风险。在聘请行业专家时，审计人员应该事先根据项目特点和审计要求，给专家制定相应的审计工作大纲，必要时也可以让专家提交相应的专家技术报告，作为发表审计意见的重要依据。其次，加强对会计师事务所人员工作的指导管理。会计师事务所人员所擅长的审计业务主要是财务报表审计，那么审计组应该着重发挥其

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